Tjenestekonsesjon for BPA - mulighet og felle

Dette dokumentet er i originalformen utarbeidet etter ønske fra lokalpolitikere i Oslo. Det bør leses av politikere, råd for funksjonshindra i kommunene, funksjonshindras organisasjoner og funksjonshindra sjøl i kommuner som arbeider med tjenestekonsesjon for BPA. Dokumentet bygger på prinsippene i funksjonshindras Frihetsmanifest.

Av Terje Marøy

 

 

Sammendrag

Bruker-/borgerstyrt Personlig Assistanse - BPA er utviklet av funksjonshemmede sjøl gjennom det ikke-kommersielle andelslaget ULOBA. Andelslaget er eid av funksjonshindra med assistansebehov.
Vedtak om BPA ligger til den enkelte kommune. Derfor spriker da også ordningene fra kommune til kommune, og bydel til bydel. Tilretteleggere i av BPA kan være kommunen selv, ideelle aktører som ULOBA, og kommersielle foretak.

Innkjøpsreglementet er todelt;

• kommunen kan velge seg selv eller ideelle aktører til å tilrettelegge BPA. Dette prinsippet er stadfestet av ESA

• kommunen kan velge åpne anbud for tilrettelegging av BPA

Ved å åpne for både ikke-kommersielle og kommersielle aktører, er tjenestekonsesjon en mulighet for å sikre et forsvarlig opplegg for drift av ordningene. Dermed blir det konkurranse på et likeverdig grunnlag, mellom parter som er forhåndskvalifisert for oppgaven.

Slik er tjenestekonsesjon i utgangspunktet et gode, men det fins fallgruber man må være oppmerksom på. Særlig vuiktig er felles kvalitetskrav, som er eneste mulighet for å sikre likeverdige ordninger landet over.

 

Standard Norge ...

... har utviklet en standardavtale for BPA som er ute på høring. Den inneholder langt på vei det som bør være innholdet i tjenestekonsesjon. Imidlertid har mange kommuner satt i gang sitt eget tjenestekonsesjonsarbeid uavhengig av Norsk Standard. I verste fall kan dette sementere dagens forskjeller både i oppfatning av hva BPA er, og hvordan ordningene skal gjennomføres.

I Vestregionen (14 kommuner vest for Oslo) har man definert seg bort fra funksjonshindras eget definerte innlegg som lå til grunn for lovverket. I stedet har man satt BPA-navnet på normale kommunale hjemmetjenester. Det innebærer at funksjonshindra kan få velge hvem som skal vaske gulvet og til hvilken tid. Men opplegget er blottet for incitament til samfunnsdeltakelse, arbeid, politisk virksomhet, foreningsliv, sosiale aktiviteter - som nettopp skulle dekkes av sjølstyringa (B'en) i BPA-ordningene.

Slikt er en åpenbar fare i en situasjon der det ikke finnes sentralt definerte krav til BPA.

 

Om tjenestekonsesjon for BPA

Det har oppstått mye turbulens rundt BPA. På den ene side har forvaltningen ofte sett på funksjonsnedsettelser i et medisinsk perspektiv, med fokus på ivaretakelse. Funksjonshindra derimot ser på funksjonsnedsettelsen som normalsituasjonen. Deres ambisjon er samfunnsdeltakelse på egne premisser. Rett til Frihet og Likestilling er fokuset.

I denne ulike forståelsen har det oppstått konflikt, med til dels høy temperatur.

 

Felles forståelse

Da vil jeg innledningsvis minne om at grunnlaget for gode BPA-ordninger er en felles forståelse av hva målet er, Frihet ogLikestilling. Da blir det også lettere å enes om midlene som er nødvendig for å komme dit. BPA for å komme seg i utdanning og arbeid, vil være annerledes enn BPA for å delta sosialt. Begge deler er selvfølgelige verdier for flertallet av nasjonens innbyggere. BPA skal sikre disse verdiene også for funksjonshindra med assistansebehov.

Det viktigste i dialogen mellom funksjonshindra og kommunene er å forankre denne en felles fortåelse av dette. Jeg tviler på at den enkelte politiker eller byråkrat bevisst vil at en minoritet i befolkningen fortsatt skal være ufrie mennesker, selv om foreldede fordommer har skapt nettopp et slikt uføre.

 

Historikk - perspektiv
BPA (Borgerstyrt (brukerstyrt) personlig assistanse) skal sikre funksjonshindra med assistansebehov styring i eget liv, Likestilling, samfunnsdeltakelse og Frihet. Ordningen er utviklet gjennom 20 år av funksjonshindra sjøl, i det ideelle andelslaget ULOBA, med tilhold i Drammen. Alle ULOBAs andelseiere har sjøl assistansebehov, og vedtektene forbyr utbytte. Inntektene pløyes inn i virksomheten, for å understøtte og realisere formålet. ULOBAs BPA er derfor skapt av dem som selv vet hvilke kriterier som må oppfylles for at de skal oppleve likeverdighet.

Ideen om BPA kommer fra den amerikanske borgerettighetskampen, hvor funksjonshindra organiserte sin del av retiighetskampen gjennom nettverket Independent Living, grunnlagt av Ed Roberts universitetet i Berkeley. Kriger masseproduserer funksjonshindra. Rettighetskampen fikk ny energi ved at amerikanske veteranorganisasjoner forkrigsskadde sluttet seg til etter Vietnam-krigen.

I dag samler IL-bevegelsen høyst ulike organisasjoner, og er verdensomspennende. BPA er den store kampsaken verden over.

Adolf Ratzka bragte tenkningen til Europa og grunnla ENIL, European Network on Independent living. Han har også hovedæren for at BPA ble en individuelt lovfesta rett i Sverige i 1994. Time Magazine utropte Ratzka til en av Europas mest visjonære personer. (Inntil nylig var det null treff på Ratzka og Robersti norske nettredaksjoner, mens Martin. Det forteller at media

Gjennom sine dialogmøter med EU-parlamentet er ENIL en viktig premissleverandør for å bedre funksjonshindras rettigheter i Europa.

Bente Skansgård bragte IL-tenkningen til Norge. Hun kalles BPAs mor. Hun har selv vært leder for ENIL, et verv som i dag innehas av Vibeke M. Melstrøm (p.t. også daglig leder av ULOBA) sammen med bulgarske Kapka Panayotova.

Skansgård, Melstrøm, Knut Flaaum, Leif Sylling og Tone Norli organiserte BPA-utviklingen gjennom ULOBA. Gjennom forsøksordninger ble det høstet erfaringer. II samarbeid med det kommuneeide Ressurssenter for omstilling i kommunene, ble kunnskap om BPA formidlet til norske kommuner. men siden BPA ikke er en individuell rett, har ordningen ikke vært tilgjengelig i et stort antall kommuner. mange kommuner har også praktisert svært avgrensede BPA-ordninger, som bærer BPA i navnet, men som ikke fyller målet med ordningene.

En del kommuner har valgt å legge innholdet i ULOBAs BPA-modell til grunn for sine egne ordninger. I disse kommunene er funksjonshindra godt fornøyd med sine ordninger.

Etter tusenårsskiftet gikk alle politiske partier inn forlovfesta rett til BPA. Kommunalmister Erna Solberg foreslo dette i 2004. Etter regjeringsskiftet i 2006 fremmet statsråd Sylvia Brustad lovforslag om dette. Høringsrunden ga massiv støtte til funksjonshindras rett til BPA. Men en del tunge miljøer som Kommunenes sentralforbund gikk mot.

Regjeringen snudde i forslag til ny kommunehelse- og omsorgslov. I  dag står helse- og omsorgsdepartementet steilt mot stortingsflertallet i saken. Resultatet av den mannjevningen vil foreligge i løpet av året.

 

Sentralt premiss

Høyskolen i Lillehammer har påvist at mennesker med ULOBAs BPA er vesentlig mer fornøyd med sine ordninger, enn personer med kommunalt tilrettelagte ordninger. Dette er slett ikke oppsiktsvekkende, bare en bekreftelse av at "den som har skoen på, vet hvor den trykker".

I arbeid med tjenestekonsesjon blir det viktig å avdekke hvilke elementer i ULOBAs BPA som gjør disse ordnibngene bedre enn de kommunale. Dermed kan disse elementene legges inn i tjenestekonsesjonsgrunnlaget. Det kan sikre at formålet med BPA blir godt ivaretatt uansett hvem som får kontraktene i den enkelte ordningen. Da vil anbud kunne gjennomføres uten at det får store konsekvenser for den enkeltes mulighet til reell Frihet og Likestilling.

Høyskolen påviste dessuten at BPA er fullstendig overlegen alle andre former for kommunale tjenester når det gjelder arbeidsmuligheter og sosialt liv for funksdjonshindra. Det bør derfor være en ambisjon for en verdifundert kommune å ha et best mulig BPA-opplegg, ikke et sterkt avgrenset.

 

Pliktlov
Ordningen ble skrevet inn i sosialtjenesteloven i 2000, men ikke som individuell rettighet. Kommunen avgjør hvem som skal få BPA, omfanget av timer, og hvem som skal tilrettelegge ordningen, (kommunen selv, ideell virksomhet (som ULOBA er et eksempel på) eller kommersiell aktør).

Anbud
Hvis kommunen ønsker å by inn kommersielle aktører til en anbudskonkurranse om BPA, er tjenestekonsesjon et godt hjelpeverktøy for å sikre innhold og derav kvalitet. Men det fins også en del feller, særlig i i forhold til BPA.

BPA er en forutsetning, verktøyet, som sikrer likestilling, samfunnsdeltakelse og - Frihet. Dette er noe helt annet enn å kjøpe catering-produkter til et sykehjem, eller skaffe utbygger til et idrettsanlegg.

Tjenestekonsesjonsgrunnlaget må ivareta dette overordnede hensynet, ellers er det ikke BPA.

 

Lov om offentlige anskaffelser ...

... beskriver et todelt anskaffelsesgrunnlag:

• Forenklet anbudsprosedyre kan brukes hvis kommunen eller en ideell organisasjon skal benyttes. Da settes ikke virksomhetsområdet ut på fullt offentlig anbud. Denne forståelsen er også godkjent av ESA i forhold til EØS-avtalen.
• Det er et politisk spørsmål i hver kommune om man vil åpne for kommersielle aktører. Da gjelder anbudsreglene fullt ut, kommersielle og ideelle aktører skal konkurrere på like fot.
  

I en slik konkurranse kan ideelle bli skviset ut, nettopp fordi de har andre hensyn å ta enn en kommersiell aktør. Mens den kommersielle skal tenke driftsmargin, vil den ideelle gjerne ha fokus på innhold. Der en kommersiell alltid vil lete etter rasjonaliseringsgevinster, vil en ideell gjerne søke et forbedret opplegg. Disse to hensyn krysser hverandre, uten at jeg dermed sier at en kommersiell aktør nødvendigvis vil drive uetisk.

 

Like premisser

Tjenestekonsesjon sikrer at enhver som benyttes innenfor et virksomhetsområde holder en minstestandard for virksomheten. Dette prekvalifiserer bedrifter og ideelle organisasjoner, slik at kommunen har sikret seg at de som gir anbud, legger felles premisser i bunn for anbudet sitt.

Med dagens politiske regime i Oslo, som i disse dager utvikler tjenestekonsesjon for BPA, er det et politisk mål å benytte et mangfold aktører innenfor en rekke områder. I dette klimaet vil tjenestekonsesjon være et gode. Så får valgene avgjøre hvordan kommunens anbudspolitikk skal være.

Den politiske venstresiden er mot anbud innenfor helse- og omsorgssektoren (hvor BPA ikke burde vært, men ddet er en annen diskusjon). Det er altså fullt mulig å være for tjenestekonsesjon og mot anbud samtidig. Jeg mener at også ideelle organisasjoner bør prekvalifiseres, gjennom en form for tjenestekonsesjon. Ideelt er ikke det samme som godt i innholdsmessig forstand, hvis virksomheten ikke har en grunnleggende forståelse av verdigrunnlag og innhold.

 

Hvorfor hastverk?

I år har plutselig en rekke kommuner landet rundt startet utvikling av tjenestekonsesjon. Innenfor BPA-området er det imidlertid et særskilt problem.

Få kommuner har inngående kjennskap til BPA, hvilket verdigrunnlag som ligger i bunn og hvilken målsetting ordningen skal tjene, sjølstyring, likestilling og Frihet. I disse dager arbeider mange kommuner med et sjøldefinert konsesjonsgrunnlag. Dermed vil innholdet variere over hele landet.

For ULOBA som er landsdekkende, har det vært et overordnet mål at en BPA-ordning i Finnmark skal ha samme innhold og formål som en ordning på Grünerløkka. Det er vel knapt mulig å være uenig i det.

Derfor vil det aller viktigste for menneskene i ordningene, være et konsesjonsgrunnlag som bygger på felles kvalitetskrav. Slike kvalitetskrav er foreløpig ikke vedtatt på nasjonalt plan. Arbeidet med kommunale konsesjonskrav burde helst stilles i bero inntil nasjonale kvalitetskrav er på plass.

Mitt Liv-kampanjen har levert forslag til nasjonale kvalitetskrav. Mitt Liv-kampanjen er organisert av en Allianse av Norges Handikapforbund, Norsk Forbund for Utviklingshemmede og ULOBA.

 

Standard Norge ...

... fastsetter Norsk Standard. De har utviklet en avtale om BPA som er ute på høring. Det skal sterke grunner til for å avvike fra Norsk Standard om en kommune skal åpne for andre aktører enn kommunen selv. Når avtalen er spikret (trolig i sommer), vil den være bærebjelken i alle kommuners konsesjonsgrunnlag. Tjenestekonsesjonsgrunnlag nå, vil derfor kunne være foreldet allerede om tre-fire måneder.

I tillegg til Norsk Standard, vil det være mulig for enhver kommune å kreve høyere standard, jfr. Alliansens kvalitetskrav.

 

Lovgrunnlaget for BPA endres

I dag fins ikke en lovfesta individuell rett til BPA, men kommunen har en plikt i sosialtjenesteloven til å ha BPA i innbyggernes velferdsmeny. I proposisjonen til ny kommunehelse- og omsorgslov foreslår Helse- og omsorgsdepartementet kraftig innstramming av BPA-ordningene. Fra å være sjølstyrte, foreslår HOD at personen med assistansebehov bare skal kunne styre assistansen innenfor de oppgaver som er forhåndsdefinert av den enkelte kommune.

Opposisjonen i Stortinget har samlet gått mot dette. SV og Senterpartiet er også mot proposisjonsteksten. I regjeringspartiene har særlig stortingsrepresentant Karin Andersen (SV) reagert sterkt. Arbeiderpartiet har vært splitta. Det var likevel reell fare for at BPA-innstrammingen kunne blitt trumfet gjennom med partipisk, mot 80 prosent av stortingsrepresentantenes overbevisning.

På Arbeiderpartiets landsmøte 9. april 2011 holdt stortingsrepresentant Tove Linnea Brandvik et alvorstungt innlegg som åpenbart snudde stemningen.

Arbeiderpartiet går nå inn for lovfesta individuell rett til BPA. Dermed er det lagt grunnlag for konsensus om saka i Stortinget. I alt arbeidet som nå settes i gang, er det naturlig også å definere nasjonale kvalitetskrav for BPA.

ULOBAs rolle

Man kommer ikke utenomULOBAs grunnarbeid i BPA-arbeidet framover. De er det ledende fagmiljøet på ordningen. Å lage et konsesjonsgrunnlag uten å skjele til ULOBAs BPA-modell vil være som å bygge et idrettsanlegg uten å trekke inn idretten i de faglige vurderingene.

ULOBA er samtidig en aktør i utførelsen av BPA. Så her kan man skille. Men innholdet i BPA bør ligge nær opp til hva funksjonshindra sjøl har definert som behov for velfungerende ordninger.
ULOBA har innenfor BPA blitt som Norge er for velferdsmodellen. Folk kommer fra alle deler av verden for å studere opplegget. Bare de siste årene har det vært delegasjoner fra Japan og Filippininene i øst, til USA i vest. Øst-europeiske land har relativ hyppig kontakt med ULOBA. Når Bulgaria nå lovfester individuell rett til BPA, skjer dette nettopp på grunn av ULOBAs tette dialog med funksjonshindra i landet. For funksjonshindra i øst, der institusjoner med store sovesaler uten mulighet for personlig utvikling har vært malen, betyr lovendringene en revolsujon.

Frigjøringsbiten med sjølstyring i eget liv er det helt overordnede. Ikke minst hendelser i Vestregionen beviser det. Innhold er viktigere enn forretning. Selvsagt vil det være vanskelig for en kommersiell aktør å ivareta samme ideelle formål som ULOBA. Men det bør være et krav om at innholdet i ULOBA-modellen legges til grunn også der man velger kommersielle aktører.

 

Vestregionen ...

... består av 17 kommuner i Akershus, Buskerud og Vestfold, med tilslutning fra Kongsberg på tjenestekonsesjonsgrunnlag for BPA.

Dette er et eksempel på at et anskaffelseskontor (Bærum) sjøl har definert konsesjonsgrunnlaget som blir bindende for disse kommunene (unntatt tre som har reservert seg). I dette området har ULOBA vel 180 andelseiere som er arbeidsleder for over 1000 assistenter. ULOBAs hovedkontor ligger i Drammen, midt i Vestregionen.

Likevel søker ikke ULOBA tjenestekonsesjon, simpelthen fordi konsesjonsgrunnlaget undergraver både innhold og verdigrunnlaget for ordninga. Ingen oppegående virksomhet risikerer å avvikle nær 20 prosent av sin kjernevirksomhet, hvis det ikke ligger noe svært alvorlig til grunn.

Dermed vil ULOBA ikke kunne delta i tilrettelegging av fremtidige BPA-ordninger i disse kommunene. Trolig må de også avvikle eksisterende virksomhet. Fremtidige BPA-ordninger vil åpenbart lide av at kommunene tildeler ordninger med sterke begrensninger, tilrettelagt av selskaper som har en kommersiell tilnærming.

Det kan hemme utviklingen.

Vestregionen har dessuten begått en snurrighet. I tillegg til å begrense innholdet i BPA, har de forhåndsdefinert prisen. Den er satt slik at assistenter i området får redusert sine muligheter for lønnsutvikling, og eldre assistenter må trolig gå ned i lønn om de vil fortsette innenfor konsesjonsrammene.

Antakelig vil det hemme rekruttering av gode assistenter at de dømmes til livslang minstelønn. både røde og blå kommuner har imidlertid støttet konsesjonsgrunnlaget.

 

Utdrag fra kvalitetskravene

Uansett om en kommune vil benytte ideelle eller kommersielle, eller ta ordningene sjøl, mener jeg kvalitetskravene fra det fremste fagmiljøet må studeres nøye før et tjenestekonsesjonsgrunnlag defineres og anbud legges ut. Kvalitetskravene er utarbeidet i fellesskap av ULOBA, Norges Handikapforbund og Norsk Forbund for Utviklingshemmede.

Utdrag fra de felles kvalitetskravene

Om målsetting og verdigrunnlagfor BPA

• BPA skal bidra til full likestilling og deltakelse i samfunnet.
• BPA skal sikre grunnleggende menneskerettigheter.
• BPA skal sikre selvbestemmelse og kontroll over eget liv og egen hverdag.
• BPA skal sikre at den enkelte får dekket behovet for assistanse til daglige gjøremål som er nødvendige for å leve og bo selvstendig /i eget hjem/sammen med familie.
• BPA skal sikre opprettelse /opprettholdelse av sosiale roller, relasjoner og samfunnsdeltakelse (herunder studier og arbeidsliv) ut fra den enkeltes egne forutsetninger og ønsker, og med hensyn til alder /livsfase og livssituasjon.
  

Om virkeområdet for BPA

• Daglige aktiviteter / personlige gjøremål.
• Arbeid eller studier.
• Fritidsaktiviteter.
• Samfunnsdeltakelse.
• Opprettholdelse av sosiale kontakter.

Etter APs landsmøte i april er det konsensus i Stortinget om virkeområdet. Fortsatt er det strid mellom Stortinget og departementet om omfang og rekkevidde på sjølstyringa.

 

***